تشکیل سازمان برنامه در سال ۱۳۲۷ شمسی همزمان با آغاز نخستین برنامه‌ی عمرانی کشور بود و در تقسیم درآمدها سهم چشمگیری از درآمد نفت برای انجام فعالیت‌های عمرانی در اختیار سازمان برنامه قرار گرفت. پیش از تشکیل این سازمان و در سال ۱۳۲۶ شمسی طبق قانونی، مجلس دولت را مکلّف کرد که درآمد نفت را در حساب جداگانه‌ای منظور کرده و برای کارهای عمرانی و عام المنفعه هزینه کند. از همین سال‌ها بود که جدایی بودجه‌ی جاری و عمرانی در کشور آغاز شد.

( اینجا فقط تکه ای از متن پایان نامه درج شده است. برای خرید متن کامل فایل پایان نامه با فرمت ورد می توانید به سایت feko.ir مراجعه نمایید و کلمه کلیدی مورد نظرتان را جستجو نمایید. )

جدا شدن بودجه‌ی مؤسسات عمومی از بودجه‌ی عمومی دولت در همین دوران (سال ۱۳۲۲) صورت گرفت. تشکیل سازمان برنامه و تمرکز فعالیت‌های عمرانی در این سازمان، زمینه‌های تفکیک هزینه‌ی عمومی (هزینه‌ی وزارتخانه و مؤسسات دولتی) و هزینه‌های عمرانی (هزینه‌های سازمان برنامه) را به وجود آورد.
در ایران در ابتدای پیدایش بودجه تا سال ۱۳۴۳ تهیه و تنظیم بودجه بر عهده‌‍‌ی وزارت مالیه ییا دارایی بود. در سال ۱۳۴۳ وظیفه‌ی تهیه و تنظیم بودجه مستقیماً تحت نظر نخست وزیر قرار گرفت و در سال۱۳۴۴ با تشکیل سازمان برنامه این وظیفه بر عهده‌ی سازمان مذکور قرار داده شد که در سال ۱۳۵۱ با تصویب قانون برنامه و بودجه‌ی کشور، به سازمان برنامه و بودجه تغییر نام یافت(رستمی،۱۳۹۰: ص۲۰۳)
تا پیش از پیروزی انقلاب اسلامی،‌‌ مجموعاً دولت پنج برنامه‌ی عمرانی را در کشور به تصویب رساند و آن‌ ها را اجرا کرد.
برنامه‌ی اوّل عمرانی ۱۳۲۷-۱۳۳۲
برنامه‌ی دوّم عمرانی ۱۳۳۳-۱۳۴۰
برنامه‌ی سوّم عمرانی ۱۳۴۱-۱۳۴۶
برنامه‌ی چهارم عمرانی ۱۳۴۶-۱۳۵۱
برنامه‌ی پنجم عمرانی ۱۳۵۱-۱۳۵۶
عدم حاکمیت اصل وحدت بودجه در زمان اجرای برنامه‌ی اوّل عمرانی مشهود بود،‌ به نوعی که درآمدهای نفت همچنان در اختیار سازمان برنامه و سایر هزینه‌ها و با بهره گرفتن از سایر درآمدها از طریق وزارت دارایی کارسازی می شد. استقلال بیش از حد سازمان برنامه نسبت به سایر ارکان دولت تا حدودی موضوع عدم حاکمیّت اصل وحدت بودجه را نیز تشدید می‌کرد.
در برنامه‌ی دوّم عمرانی با تصویب قانونی، استقلال سازمان برنامه محدود شد و با انتقال این سازمان در مرتبه‌ی معاونت نخست وزیر مجموعه فعالیت سازمان برنامه، ذیل سایر فعالیت‌های دولت قرار گرفت.
به رغم وجود سازمان برنامه و هدایت و تنظیم فعالیت‌های عمرانی توسط این نهاد، وزارت دارایی همواره وظیفه‌ی تنظیم بودجه و حتّی تهیه‌ی بودجه‌ی برنامه‌ای را برعهده داشت. انتقال وظیفه‌ی تهیه‌‌ی بودجه از وزارت دارایی به سازمان برنامه، در تاریخ بودجه نویسی ایران نقطه‌ی عطفی بشمار می‌آید، چرا که با این تغییر، وزارت دارایی به دستگاهی برای کسب و جمع آوری درآمد و نظارت در مصرف بودجه تبدیل شد و سازمان برنامه به دستگاه برنامه‌ریزی که ابزار بودجه را در اختیار دارد تغییر مأموریت داد. این دوره همچنین مصادف با تغییرات روابط حقوقی دستگاه‌ها و سازمان‌های اداری بود و متناسب با این شرایط قانون محاسبات عمومی در سال ۱۳۴۹ اصلاح شد.
تجربه‌ی امروز نشان می دهد در فرایند گذر تاریخ، به دلیل حذف اختصاص نسبت‌هایی از درآمد نفت به پروژه‌های عمرانی، انحراف تاریخی انتقال منابع سرمایه‌ای کشور‌‌ (نفت)‌ به بودجه‌های جاری همزمان با تصویب قانون برنامه و بودجه و اجرای اصل تمرکززایی مالی صورت گرفت. این وضعیت که به دلیل اجرای سیاست تمرکز امور مالی صورت گرفت آثار بسیاری بر اقتصاد کشور بر جای گذاشت. از جمله این آثار می توان به موارد زیر اشاره کرد:
الف- تمرکز امور مالی خزانه داری کل کشور
ب- حذف فعالیت‌های اجرایی از سازمان برنامه و بودجه
ج- تعریف دقیق وظایف قانونی دستگاه‌های اجرایی، شرکت‌های دولتی و مؤسسات وابسته
این وضعیت با قدری تغییر در وظایف و شکل‌گیری وظایف جدید برای مناطق و استان‌ها در امر بودجه‌نویسی و بودجه‌ریزی تا پیش از پیروزی انقلاب اسلامی صورت گرفت. در این دوران با تشکیل دفاتر برنامه و بودجه در استان‌ها، گوشه‌هایی از وظایف سازمان برنامه و بودجه‌ی مرکز به استان‌ها منتقل و تا حدودی سیاست تمرکز‌زدایی در اجرای بودجه عملیاتی شد.
در ایران در برنامه‌ی سوم توسعه، توجه ویژه‌ای به مدیریت همراه با عدم تمرکز در اقتصاد کشور معطوف شد. بر اساس مستندات برنامه سوم مشخص می‌گردد که در طول برنامه، به صورت عملی سیاست واگذاری اختیارات به سطوحی پایین‌تر از سطح ملی مورد توجه قرار گرفته است؛ چرا که بر اساس قانون برنامه، نحوه‌ی هزینه کردن اعتبارات عمرانی استانی- تنها از نوع تمرکززدایی مالی از جنبه‌ی مخارج- به استان‌ها واگذار گردیده است. گذشته از این، می‌توان مواردی همچون واگذاری اختیار تدوین برنامه‌های آمایش در سطح استان‌های مختلف کشور را در راستای خواست دولت جهت اجرای سیاست تمرکززدایی ارزیابی کرد(معلمی، ۱۳۹۰: ۱۴۹).
برنامه‌ی عمرانی پنجم را شاید به دلیل دو موضوع اصلی: یکی تصویب قانون برنامه و بودجه و دیگری افزایش شدید درآمدهای نفتی در این دوره جزو یکی از مهم‌ترین دوران نظام بودجه‌ریزی در دوران پیش از انقلاب نامید.
از مهم‌ترین تحولات نظام بودجه‌ریزی در این دوران می توان به تنظیم بودجه‌ی دو ساله و تهیه‌ی بودجه‌های برنامه‌‌ای، جدا شدن اعتبارات استانی از بودجه‌ی کل کشور، پیش‌بینی اعتبار مورد نیاز طرح‌ها در بودجه‌های سالانه و تشکیل کمیته‌ی تخصیص اعتبارات اشاره کرد.
شروع بحث تمرکززدایی در برنامه‌ریزی منطقه‌ای و بودجه‌ریزی و ارائه‌ « طرح جامع توسعه‌ی منطقه‌ای کشور » در این سال‌ها را نیز می‌توان جزو مهم‌ترین تحولات این دوران نامید.
دوران پس از انقلاب اسلامی و آغاز جنگ هشت ساله بین ایران و عراق مانع از تهیه و اجرایی شدن برنامه‌های توسعه شد. هر چند در سال ۱۳۶۱ دولت نسبت به تدوین نخستین برنامه‌ی توسعه اقدام کرد، لیکن عدم امکان اجرای برنامه به خصوص به دلیل شرایط جنگی کشور موجب شد دولت نتواند بودجه‌های سنتواتی خود را براساس برنامه‌ی پنج ساله عملّیاتی کند. این شرایط تا پایان جنگ ادامه یافت و نخستین برنامه‌ی توسعه اقتصادی اجتماعی کشور در سال ۱۳۶۸ آغاز شد(تاجگردون،۱۳۸۸: ۱۸۰-۱۸۱).
فاصله‌ی سال‌های ۱۳۵۸-۱۳۶۸ را می توان دوران فاقد برنامه دانست.
دوره‌های برنامه‌های توسعه‌ی اقتصادی اجتماعی کشور پس از انقلاب اسلامی به شرح زیر است.
برنامه‌ی اوّل ۱۳۶۸-۱۳۷۲
برنامه‌ی دوّم ۱۳۷۴-۱۳۷۸
برنامه‌ی سوّم ۱۳۷۹-۱۳۸۳
برنامه‌ی چهارم ۱۳۸۴-۱۳۸۸
در مورد تغییر و تحولات بودجه ­ریزی در ایران در دهه­ اخیر در بحث­های آینده به تفصیل خواهیم پرداخت.
مبحث دوم: تمرکز‌زدایی، سیر تحولات و آثار آن
گفتار اوّل: مفهوم تمرکززدایی و آثار آن
۱- تعریف تمرکززدایی
تمرکززدایی عبارت است از انتقال مسئولیت و وظایف برنامه‌ریزی، مدیریت و گردآوری و تخصیص منابع از سوی دولت و سازمان‌های مرکزی به واحدهای منطقه‌ای و وزارتخانه‌‌ها یا آژانس‌های دولت مرکزی یا واحدهای رده پایین در سطوح مختلف دولت یا شرکت‌های دولتی نیمه مستقل یا مقامات مسئول محلی یا سازمان‌های غیر دولتی. برخی نیز آن را به صورت انتقال یا واگذاری اختیارات در زمینه‌های برنامه‌ریزی، تصمیم‌گیری یا مدیریت از سوی مقامات مرکزی (ملی) به مقامات محلی (پایین‌تر از سطح ملی) تعریف کرده‌‍‌اند(معلمی،۱۳۹۰: ۱۴۸). نوع تمرکززدایی بسته به میزان انتقال قدرت آرایش نهادی که در تمرکززدایی مورد استفاده قرار می گیرد، تعیین می‌شود. دامنه‌ی تمرکززدایی می‌تواند از واگذاری اختیارات اجرایی روزمره تا واگذاری قدرت جهت انجام وظایف خاص متغیّر باشد(رضویان،۱۳۸۳: ۹۶).
بعضی از دولت‌ها به طور کلّی بار مسئولیت بسیاری از وظایف را از دوش خود برداشته و آن را به سازمان‌های داوطلب و یا شرکت‌های خصوصی می‌سپارند. در برخی موارد دولت‌ها مسئولیت را به سازمان‌های شبه دولتی نظیر انجمن‌های ملّی، تجاری و صنفی، شرکت‌های تعاونی، احزاب سیاسی و مذهبی واگذار می‌نمایند. این سازمان‌ها مسئولیت صدور، تنظیم برنامه‌ها و نظارت بر فعالیت اعضای خود را در انجام وظایفی که قبلاً بوسیله‌ی دولت اجرا یا تنظیم می‌گردید، به عهده دارند و دولت، طرح تمرکز‌‌‌زدایی را از طریق انتقال مسئولیت‌های خویش در اموری چون ارائه‌‌ی خدمات به بخش خصوصی پیاده می کند. بنابراین انواع تمرکز‌‌‌زدایی فوق، فرآیندهایی هستند که دولت‌های مرکزی اثر بخشی و قابلیت انعطاف خود را از طریق ادارات منطقه‌ای و محلّی در ارائه‌ ‌خدمات دولتی و عمومی افزایش می‌دهد. اما نوع دیگری از تمرکززدایی، تمرکز‌زدایی مالی است که به معنی انتقال قدرت تصمیم‌گیری نسبت به ترکیب مخارج و درآمدها از دولت مرکزی به دولت‌های منتخب محلّی می‌باشد که بحث‌های گسترده‌ای در خصوص این نوع تمرکز‌زدایی وجود دارد( صادقی شاهدانی،غفاری فرد،۱۳۸۸: ۲۷۰).
برنامه‌ریزی غیرمتمرکز یعنی انجام فرایند برنامه‌ریزی در سطوح مختلف، به دیگر سخن تمرکززدایی در برنامه‌ریزی، شیوه‌ای از برنامه‌ریزی است که در قالب آن همه‌ی تصمیم‌های برنامه‌ای مربوط به توسعه‌ی کشور فقط در سطح مرکز کشور و دستگاه‌های مرکزی گرفته نمی‌شود(تاجگردون،۱۳۸۵: ۶۷).
محدودیت‌ها، امکانات و استعداد‌‌های مناطق، استفاده از مزیت‌های نسبی و نیازمندی‌های جامعه‌ی محلّی، تهدیدات و فرصت‌های موجود در هر منطقه، ضرورت بحث برنامه‌ریزی منطقه‌ای را برای جلوگیری از ایجاد عدم تعادل‌ها در مناطق ایجاب می نمود.
پدیده‌ی تمرکز‌زدایی حاوی مفاهیم و برداشت‌های مختلفی است که می‌‌بایستی پیش از ورود به طرّاحی آن برای یک کشور، تمامی ساختار‌های مالی، مدیریتی و خدماتی آن کشور مورد ارزیابی قرار گیرد. تمرکز‌زدایی واقعیتی است که براساس آن دولت مرکزی تصمیم می گیرد در بخش‌های مختلف، اختیارات و قدرت خود را براساس روابطی که در چارچوب قانون تنظیم شده است به دولت‌های محلّی منتقل کند. بدیهی است به دلیل تنوّع فعالیت دولت‌ها (ملّی و محلّی) الزاماً می‌بایستی برای هر یک از انواع تمرکز‌زدایی روابط و ساختار مشخّصی تدوین کرد تا بتوان آثار اجرای هر یک از انواع تمرکز زدایی را به درستی ارزیابی کرد.
البته قبل از هر چیز می‌بایستی این اصل را بپذیریم که تمرکززدایی پدیده­ایست که می‌بایستی در کشورهای مختلف، متناسب با ساختار حکومتی و سیاسی آن کشورها طراحی ویژه‌ای برای آن در نظر گرفت. انتخاب یکی از انواع تمرکززدایی و یا مجموعه از آنان و اجرایی کردن آن رابطه­ مستقیمی با ساختار حاکم بر آن کشور دارد.
اجرای تمرکز‌زدایی در کشورها علت‌های مختلفی دارد. در برخی از کشورها سیستم اجرایی و ساختار آن‌ ها اجرای آن را ضروری می‌سازد و در برخی دیگر پدیده‌ای جبری این واقعیت را بر کشورها تحمیل می‌کند. در این زمینه می‌توان به پدیده‌هایی همچون انقلاب‌ها، بروز پدیده‌های چند حزبی در کشورها، توزیع قدرت و … اشاره کرد. علّت هر چه باشد تجربه نشان داده است در اغلب کشورها سیاستمداران و اقتصاددانان موافق این پدیده هستند. سیاستمداران از این نظر که این ابزار- بی‌گمان با کنترل- می‌تواند موجب تحکیم حکومت شود و موجب ارتقاء سطح پاسخگویی و مشارکت شود، موافق آن هستند. اقتصاددانان نیز ازاین جهت که اجرایی شدن سیاست‌های تمرکززدایی می تواند موجب افزایش سطح ارتقاء فعّالیّت بخش عمومی و توسعه خدمات محلّی شود موافق این پدیده هستند.
۲-آثارتمرکز‌زدایی
۱- بهبود کارایی مالی
در خصوص آثار تمرکززدایی در توسعه‌ی منطقه‌ای، تحقیقات متعدّدی انجام گرفته است. اینکه آیا یک ارتباط مستقیم بین تمرکززدایی و رشد اقتصادی وجود دارد در مطالعات مختلف نتایج متفاوتی داشته است.
عدّه‌ای معتقدند همه‌ی کالاهای عمومی ویژگی‌های یکسانی از جهت قلمرو و جغرافیایی ندارند. بعضی از آنها به کلّ جامعه سرویس می‌دهد و پاره ای فقط به مناطق خاص اختصاص دارند و هر منطقه نوعاً سلایق نامتجانسی نسبت به دیگران دارد، لذا عرضه‌ی کالاهای عمومی اگر قرار است به حداکثر رفاه هر منطقه بینجامد باید بطور سفارشی ویژه‌ی هر منطقه ارائه گردد. اگر حکومت مرکزی نتواند تغییرات لازم را متناسب با ذائقه‌ی هر منطقه ‌ایجاد کند، تأمین کالاهای عمومی غیر بهینه خواهد شد. لذا تمرکززدایی مالی می تواند به بهبود کارایی تخصّصی بینجامد.
نکته‌ی مهم تمرکززدایی مالی که منجر به فزونی کارایی تولید کننده می‌گردد آن است که این امر موجب تجارب و ابداعات جدید در تأمین کالاها و خدمات عمومی دولت‌های محلّی در بسیاری از کشورها شده است .
۲- امکان کاهش رشوه و فساد مالی
تمرکززدایی شفافیت دولت را افزایش داده و زمینه‌ی فساد را کاهش می دهد. بطور کلی از یک سو در صورت وجود قدرت و اختیارات انحصارگرایانه،رشوه و فساد مالی در سطح دولت مرکزی افزایش می‌یابد و از سوی دیگر با افزایش پاسخگویی سیاستمداران به مردم،این امکان کاهش می‌یابد(معلمی،۱۳۹۰: ۱۵۱).
تمرکززدایی قدرت را از مرکز به مناطق تفویض می‌کند. این امر منجر به شفّافیّت و در دیدرس بودن فعالیت‌های دولت محلّی و کاهش بازدهی رفتار رانت‌جویانه می‌گردد.